Quarta-feira, 23 de fevereiro de 2011
Os Poderes e Deveres do Administrador Público
DIREITO ADMINISTRATIVO
Professor João Manoel Reigota
TEMA: Os Poderes e Deveres do Administrador Público
Pedro Toledo Piza
No. matrícula: 3981150-6
Daniel Augusto Pereira
No. matrícula: 3982990-1
INTRODUÇÃO
Conforme estudado, a Constituição Federal do Brasil de 1988 prevê no caput do art. 37, princípios (expressos) que regem os procedimentos relativos à Administração Pública. Dentre os princípios poderemos especificar: supremacia do interesse público, eficiência, publicidade, entre outros.
Mas não são estes, especificamente, que regem a atividade do administrador/agente público, enquanto responsável por determinada atividade que lhe é atribuída, em razão de ofício. Os princípios supramencionados, entre outros, referem-se à Administração Pública, e o que iremos apresentar relaciona-se diretamente com a pessoa do administrador público, que são os gestores da “res publica”.
Como veremos, cada administrador é, portanto, investido de uma parcela de poder na medida que sua função exigir para o desempenho de sua atividade.
Segundo Hely Lopes, tal poder “deve ser usado normalmente, como atributo do cargo ou função, e não como um privilégio da pessoa que o exerce” (sic).
Sampaio Dória complementa dizendo: “Estados Democráticos de Direito, como o nosso, não reconhecem privilégios pessoais, admitindo apenas prerrogativas funcionais.”
Tal assertiva realça-se pela leitura do caput do artigo 5º da CF de 1988: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (omissis).”
PODER-DEVER DE AGIR
O poder-dever do administrador se traduz num dever perante a sociedade, é uma obrigação. Diversamente do âmbito privado, no qual há a faculdade de agir, podendo-se fazer uso da autonomia da vontade, diferente é o que ocorre para o administrador público que tem uma obrigação de atuar, desde que de exercite-a em prol da comunidade.
Posto isso, ressalte-se o que o TRF decidiu, colocando a pá de cal sobre a questão: “o vocábulo poder significa dever quando se trata de atribuições de autoridades administrativas” (TRF, RDA 28/187; JTJSP – Lex 197/79).
Este é um dever que vem em complemento ao princípio da Supremacia do Interesse Público, não restando liberdade para que o administrador aja sempre que necessário, uma vez que tal necessidade envolva interesse público.
Feitas estas considerações, podemos chegar à conclusão de que uma vez sendo omisso, não agindo quando deveria, ou a ser silente a Administração, quando deveria manifestar-se, acarreta responsabilidade para o agente que não cumpriu com seu poder-dever, cabendo mandado de segurança, se o ato lesou direito líqüido e certo do interessado, ou qualquer medida judicial cabível.
DEVER DE EFICIÊNCIA
Este é mais um encargo relacionado à atividade do administrador público, também previsto no caput do artigo 37 da CF de 88. Entende-se que este é o dever que tem o gestor dos negócios públicos para exercer a boa administração. Deseja-se com isso, supervisionar a atividade do administrador e estabelecer os limites de ação para o exercício de sua atividade. Ele se desdobra nos artigos 13 e 25, V da CF, que diz: a atividade do Executivo está submetida ao controle de resultado; artigo 26, III que sujeita a Administração indireta à supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa e, ainda, prevê em seu artigo 100 a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (grifamos). Esse último ponto pode ser levado em conta através de avaliação periódica de desempenho instituída para este fim específico.
Importante realçarmos que o dever de eficiência tem como não só a produtividade do agente, mas também o atendimento técnico aos fins almejados pela Administração Pública. Esse tipo de análise nos permite avaliar critérios quantitativos e qualitativos que envolvem a atividade.
Se fizermos uso de tais critérios, é possível analisar a utilidade do serviço aos administrados e também a sua viabilidade para a Administração, em termos financeiros, medindo o seu rendimento, seu custo operacional etc.
Posto isso, concluímos que o princípio da eficiência deve ser aplicado em todos os níveis da Administração Pública brasileira.
DEVER DE PROBIDADE
Este dever decorre da Roma antiga, probus e improbus administrador público e está consolidado em nossa Constituição de 1988, punindo a improbidade administrativa, com sanções administrativas, políticas e penais nos termos da Lei Maior. “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (art. 37, §4º - grifamos).
O ordenamento jurídico brasileiro, nos termos da Lei nº 8.429/92, estabelece sanções aos agentes públicos que agirem com improbidade administrativa no exercício de suas atribuições. Os três tipos de sanções são:
a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º);
b) os que causam prejuízos ao Erário (art. 10); e,
c) os que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Não bastando estes preceitos, a Constituição Federal (artigo 5º, LX – XIII) explicitou os atos anuláveis por meio de ação popular em conformidade com a Lei 4.717/65, desde que apresentem ilegalidade ou sejam lesivos ao patrimônio público, quer contra entidades estatais e autárquicas como também, contra fundacionais, paraestatais e até os dos estabelecimentos particulares que estejam ligados com o Erário Público.
Dessa forma, quaisquer atos administrativos praticados com lesão aos bens e interesses públicos estão sujeitos a invalidação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, anulando-se a conduta do administrador/agente público.
Hely Lopes, assim como José Inácio Gonzaga Franceschini, acordam que o dever de probidade tem ao lado, como complemento natural o dever de prestar contas, que veremos a seguir.
DEVER DE PRESTAR CONTAS
O direito brasileiro contempla em vários momentos, seja nos contratos, seja nos princípios gerais de direito, o dever de prestação de contas. No mandato, v.g., o mandatário deve prestar contas ao seu constituinte; no contrato de comissão mercantil, há o mesmo por parte do comissário ao comitente; na gestão de negócios também há obrigatoriedade de se prestar contas, “mutatis mutandis”, deve-se observar as peculiaridades e natureza jurídica de cada contrato.
Pode-se dizer que a prestação de contas é equivalente, pois, ao mandato de zelo e conservação de bens/interesses alheios. Para José Cretella Jr., o dever do administrador público é ainda maior, porque a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade; e, Hely Lopes complementa, em tal sentido, dizendo que há o caráter de munus publicum, no qual a função (munus) assuma o significado de encargo para com a sociedade, onde o agente público não pode, de maneira alguma, declinar de tal dever.
Creio eu que, esse dever de prestar contas é uma fusão dos princípios publicidade e supremacia do interesse público, no sentido de que o encarregado tem o dever de informar sobre a gestão da “res publica” e tal dever traduz-se pela supremacia do interesse público em detrimento do particular. Note-se, obviamente, que tal comparação é para efeito ilustrativo pois todos os princípios previstos expressos no caput do artigo 37 da Carta Política estão inter-relacionados assim como os implícitos. As relações nunca acabariam e não nos interessa precisamente discorrer sobre suas associações.
Muitas vezes pensamos que todas estas atribuições conferidas ao administrador estão relacionadas apenas com as receitas financeiras, verbas públicas ou erário/recurso público, etc. Entretanto, todos os deveres e, principalmente, o de prestar contas estão ligados a quaisquer atos de governo e administração. Um exemplo que muito bem ilustra é a situação de exigência de publicidade para os atos e contratos da Administração, nos quais o administrador deverá prestar contas de sua atuação aos administrados e perante seus superiores.
Para Hely Lopes, o dever de prestar contas inclui também administradores de entes paraestatais e até particulares subvencionados pelo Estado.
O Tribunal de Contas, para Hely Lopes, é o órgão competente para receber de cada entidade a prestação de contas de suas atividades e erário público.
Bibliografia:
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – Ed. Saraiva.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 11ª ed. São Paulo, Malheiros Editores, 1997.
CRETELLA JR., José. Do Desvio de Poder. São Paulo, 1964.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª ed. São Paulo, Malheiros Editores, 1998.
JUNTOS SOMOS FORTES!Conforme estudado, a Constituição Federal do Brasil de 1988 prevê no caput do art. 37, princípios (expressos) que regem os procedimentos relativos à Administração Pública. Dentre os princípios poderemos especificar: supremacia do interesse público, eficiência, publicidade, entre outros.
Mas não são estes, especificamente, que regem a atividade do administrador/agente público, enquanto responsável por determinada atividade que lhe é atribuída, em razão de ofício. Os princípios supramencionados, entre outros, referem-se à Administração Pública, e o que iremos apresentar relaciona-se diretamente com a pessoa do administrador público, que são os gestores da “res publica”.
Como veremos, cada administrador é, portanto, investido de uma parcela de poder na medida que sua função exigir para o desempenho de sua atividade.
Segundo Hely Lopes, tal poder “deve ser usado normalmente, como atributo do cargo ou função, e não como um privilégio da pessoa que o exerce” (sic).
Sampaio Dória complementa dizendo: “Estados Democráticos de Direito, como o nosso, não reconhecem privilégios pessoais, admitindo apenas prerrogativas funcionais.”
Tal assertiva realça-se pela leitura do caput do artigo 5º da CF de 1988: “Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no país a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes: (omissis).”
PODER-DEVER DE AGIR
O poder-dever do administrador se traduz num dever perante a sociedade, é uma obrigação. Diversamente do âmbito privado, no qual há a faculdade de agir, podendo-se fazer uso da autonomia da vontade, diferente é o que ocorre para o administrador público que tem uma obrigação de atuar, desde que de exercite-a em prol da comunidade.
Posto isso, ressalte-se o que o TRF decidiu, colocando a pá de cal sobre a questão: “o vocábulo poder significa dever quando se trata de atribuições de autoridades administrativas” (TRF, RDA 28/187; JTJSP – Lex 197/79).
Este é um dever que vem em complemento ao princípio da Supremacia do Interesse Público, não restando liberdade para que o administrador aja sempre que necessário, uma vez que tal necessidade envolva interesse público.
Feitas estas considerações, podemos chegar à conclusão de que uma vez sendo omisso, não agindo quando deveria, ou a ser silente a Administração, quando deveria manifestar-se, acarreta responsabilidade para o agente que não cumpriu com seu poder-dever, cabendo mandado de segurança, se o ato lesou direito líqüido e certo do interessado, ou qualquer medida judicial cabível.
DEVER DE EFICIÊNCIA
Este é mais um encargo relacionado à atividade do administrador público, também previsto no caput do artigo 37 da CF de 88. Entende-se que este é o dever que tem o gestor dos negócios públicos para exercer a boa administração. Deseja-se com isso, supervisionar a atividade do administrador e estabelecer os limites de ação para o exercício de sua atividade. Ele se desdobra nos artigos 13 e 25, V da CF, que diz: a atividade do Executivo está submetida ao controle de resultado; artigo 26, III que sujeita a Administração indireta à supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa e, ainda, prevê em seu artigo 100 a demissão ou dispensa do servidor comprovadamente ineficiente ou desidioso (grifamos). Esse último ponto pode ser levado em conta através de avaliação periódica de desempenho instituída para este fim específico.
Importante realçarmos que o dever de eficiência tem como não só a produtividade do agente, mas também o atendimento técnico aos fins almejados pela Administração Pública. Esse tipo de análise nos permite avaliar critérios quantitativos e qualitativos que envolvem a atividade.
Se fizermos uso de tais critérios, é possível analisar a utilidade do serviço aos administrados e também a sua viabilidade para a Administração, em termos financeiros, medindo o seu rendimento, seu custo operacional etc.
Posto isso, concluímos que o princípio da eficiência deve ser aplicado em todos os níveis da Administração Pública brasileira.
DEVER DE PROBIDADE
Este dever decorre da Roma antiga, probus e improbus administrador público e está consolidado em nossa Constituição de 1988, punindo a improbidade administrativa, com sanções administrativas, políticas e penais nos termos da Lei Maior. “Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao Erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível” (art. 37, §4º - grifamos).
O ordenamento jurídico brasileiro, nos termos da Lei nº 8.429/92, estabelece sanções aos agentes públicos que agirem com improbidade administrativa no exercício de suas atribuições. Os três tipos de sanções são:
a) atos que importem enriquecimento ilícito (art. 9º);
b) os que causam prejuízos ao Erário (art. 10); e,
c) os que atentam contra os princípios da Administração Pública.
Não bastando estes preceitos, a Constituição Federal (artigo 5º, LX – XIII) explicitou os atos anuláveis por meio de ação popular em conformidade com a Lei 4.717/65, desde que apresentem ilegalidade ou sejam lesivos ao patrimônio público, quer contra entidades estatais e autárquicas como também, contra fundacionais, paraestatais e até os dos estabelecimentos particulares que estejam ligados com o Erário Público.
Dessa forma, quaisquer atos administrativos praticados com lesão aos bens e interesses públicos estão sujeitos a invalidação pela própria Administração ou pelo Poder Judiciário, anulando-se a conduta do administrador/agente público.
Hely Lopes, assim como José Inácio Gonzaga Franceschini, acordam que o dever de probidade tem ao lado, como complemento natural o dever de prestar contas, que veremos a seguir.
DEVER DE PRESTAR CONTAS
O direito brasileiro contempla em vários momentos, seja nos contratos, seja nos princípios gerais de direito, o dever de prestação de contas. No mandato, v.g., o mandatário deve prestar contas ao seu constituinte; no contrato de comissão mercantil, há o mesmo por parte do comissário ao comitente; na gestão de negócios também há obrigatoriedade de se prestar contas, “mutatis mutandis”, deve-se observar as peculiaridades e natureza jurídica de cada contrato.
Pode-se dizer que a prestação de contas é equivalente, pois, ao mandato de zelo e conservação de bens/interesses alheios. Para José Cretella Jr., o dever do administrador público é ainda maior, porque a gestão se refere aos bens e interesses da coletividade; e, Hely Lopes complementa, em tal sentido, dizendo que há o caráter de munus publicum, no qual a função (munus) assuma o significado de encargo para com a sociedade, onde o agente público não pode, de maneira alguma, declinar de tal dever.
Creio eu que, esse dever de prestar contas é uma fusão dos princípios publicidade e supremacia do interesse público, no sentido de que o encarregado tem o dever de informar sobre a gestão da “res publica” e tal dever traduz-se pela supremacia do interesse público em detrimento do particular. Note-se, obviamente, que tal comparação é para efeito ilustrativo pois todos os princípios previstos expressos no caput do artigo 37 da Carta Política estão inter-relacionados assim como os implícitos. As relações nunca acabariam e não nos interessa precisamente discorrer sobre suas associações.
Muitas vezes pensamos que todas estas atribuições conferidas ao administrador estão relacionadas apenas com as receitas financeiras, verbas públicas ou erário/recurso público, etc. Entretanto, todos os deveres e, principalmente, o de prestar contas estão ligados a quaisquer atos de governo e administração. Um exemplo que muito bem ilustra é a situação de exigência de publicidade para os atos e contratos da Administração, nos quais o administrador deverá prestar contas de sua atuação aos administrados e perante seus superiores.
Para Hely Lopes, o dever de prestar contas inclui também administradores de entes paraestatais e até particulares subvencionados pelo Estado.
O Tribunal de Contas, para Hely Lopes, é o órgão competente para receber de cada entidade a prestação de contas de suas atividades e erário público.
Bibliografia:
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – Ed. Saraiva.
MEIRELLES, Hely Lopes. Licitação e Contrato Administrativo. 11ª ed. São Paulo, Malheiros Editores, 1997.
CRETELLA JR., José. Do Desvio de Poder. São Paulo, 1964.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 15ª ed. São Paulo, Malheiros Editores, 1998.
PAULO RICARDO PAÚL
PROFESSOR E CORONEL
Ex-CORREGEDOR INTERNO
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