PARECER/MP/CONJUR/GCG/Nº 0450-1.14/2009
PROCESSO: 03100.000535/2009-97
INTERESSADO: SECRETARIA EXECUTIVA
EMENTA: ATO NORMATIVO. PROPOSTA DE MEDIDA PRIOVISÓRIA QUE: “DISPÕE SOBRE A FIXAÇÃO DO EFETIVO, PROMOÇÕES DOS MILITARES DA ATIVA DA POLÍCIA MILITAR DO DISTRITO FEDERAL E DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO DISTRITO FEDERAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. REGULARIDADE JURÍDICA. SUGESTÕES PARA O APERFEIÇOAMENTO DA PROPOSTA COM O OBJETIVO DE EVITAR O QUESTIONAMENTO JURÍDICO FUTURO DE DISPOSITIVOS ESPECÍFICOS. NECESSIDADE DE JUSTIFICATIVA ACERCA DA RELEVÂNCIA E URGÊNCIA DA MEDIDA. NECESSIDADE DE CUMPRIMENTO DOS REQUSITOS DE NATUREZA ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRA PREVISTOS NOS ARTS. 16 E 17 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PELO ENCAMINHAMENTO À SECRETARIA EXECUTIVA.
1. A Secretaria Executiva deste Ministério (fl. 01) solicitou a análise e manifestação desta Consultoria Jurídica acerca de proposta de medida provisória encaminhada pelo Governador do Distrito Federal ao Presidente da República que: “Dispõe sobre a fixação do efetivo, promoções dos militares da ativa da Polícia Militar do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal e dá outras providências” (fls. 04/05 e 10/62).
2. De acordo com a exposição de motivos, o objetivo da medida é adequar as normas que tratam de efetivos, plano de cargos, regras estatutárias e organização básica das corporações militares do Distrito Federal à nova política distrital de segurança pública (fls. 04/05).
3. Tendo em vista a competência da União em matéria de organização e manutenção da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (art. 21, IV, da Constituição Federal), o Governador do DF solicitou, então, a alteração dessas normas ao Presidente da República.
4. Em 27.04.2009, foi realizada uma reunião na Secretaria Executiva deste Ministério entre representantes do Ministério e da Polícia Militar do Distrito Federal, ocasião na qual foram esclarecidos e discutidos os principais pontos da proposta.
5. Na reunião, esta Consultoria Jurídica argumentou que diversas regras que tratam de aspectos específicos do regime de pessoal dos militares do DF, principalmente em relação aos critérios e requisitos para a promoção na carreira, não precisariam ser incluídos na proposta, pois poderiam ser objetivo de regulamentação do próprio Governador do Distrito Federal, já que se trata de servidores distritais.
6. No entanto, os representantes da Polícia Militar do Distrito Federal explicaram que a decisão de incluir essas regras específicas na proposta de MP foi devida ao fato de que regras de conteúdo similar editadas pelo Governador do DF têm sido questionadas em âmbito judicial e administrativo sob a alegação de que tais regras devem ser editadas por meio de lei federal, e não por meio de decreto distrital. Logo, para evitar inconvenientes futuros, optou-se por incluí-las diretamente na medida provisória.
7. No caso, como essas regras tratam de aspectos específicos do regime de pessoal dos militares do DF, seria certamente mais adequado editá-las por meio de decreto do Governador do DF, pois o seu conteúdo não constitui, a rigor, matéria relativa à “organização em manutenção” da corporações militares do DF, ao menos não ao ponto de ser obrigatória a sua edição por meio de lei federal (art. 21, XIV, da Constituição Federal). Contudo, tendo em vista os eventuais inconvenientes que poderiam surgir, decorrentes de uma divergência na interpretação do instrumento adequado para a veiculação da matéria, também é possível defender a possibilidade jurídica de inclusão dessas regras na proposta de MP.
8. Quanto aos aspectos jurídicos, o conteúdo a minuta não apresenta qualquer irregularidade, estando em conformidade com as normas constitucionais que regulam a matéria (arts. 21, XIV, e 144 da Constituição Federal).
9. Todavia, esta CONJUR tem três sugestões para o aperfeiçoamento da proposta, tendo em vista a existência de dispositivos cujo conteúdo pode ensejar o questionamento jurídico futuro do ato normativo que vier a ser editado.
10. Em primeiro lugar, o art. 46, § 2°, da proposta (fl. 21) prevê que, nos casos de promoção por merecimento dos oficiais da Polícia Militar do DF, o Governador poderá apreciar livremente o mérito dos oficiais contemplados na proposta encaminhada pelo Comandante-Geral da corporação, podendo decidir por qualquer dos nomes, desde que observados os respectivos dispositivos regulamentares.
11. Esse dispositivo deixa em aberto uma ampla margem de discricionariedade para que o Governador decida livremente qual dos oficiais irá promover. Porém, como a promoção deve ser orientada por critérios objetivos de merecimento, essa discricionariedade ampla pode vir a ser questionada juridicamente, por ser incompatível com a própria finalidade da promoção por merecimento, já que o oficial a ser promovido deve ser aquele considerado mais apto de acordo com critérios previamente fixados, e não aquele escolhido por um autoridade política de acordo com critérios de conveniência e oportunidade.
12. Sugere-se, então, que o conteúdo do dispositivo seja revisto, se possível com (i) a previsão de critérios objetivos que possam embasar a decisão do Governador ou mesmo (ii) com a previsão da necessidade de fundamentação da escolha do oficial a ser promovido a partir dos requisitos de mérito já previstos nas normas em vigor.
13. Em segundo lugar, o art. 64 da proposta (fl. 24) altera, entre outros, o art. 11 da Lei n° 7.289/1984, estabelecendo novos requisitos para a matrícula nos cursos de formação dos estabelecimentos de ensino policial militar. Além dos requisitos relativos a nacionalidade, idade, aptidão intelectual, capacidade física e idoneidade moral, já previstos atualmente, a nova redação prevê outros requisitos relativos a “aptidão psicológica”, “altura”, “sexo” e “aprovação em testes toxicológicos”.
14. Dentre esses novos requisitos a serem incluídos no dispositivo, os relativos a “altura”, “sexo” e “aprovação em testes toxicológicos” podem vir a ser questionados quanto à sua constitucionalidade. Em relação aos requisitos “altura’ e “sexo”, pode ser alegada violação ao direito fundamental à igualdade (art. 5°, caput, da Constituição Federal), tendo em vista a eventual restrição do acesso a postos militares do setor público com base em critérios discriminatórios, seja em relação a uma característica física (altura) teoricamente não muito relevante para justificar a restrição, seja em relação à possibilidade de discriminação entre homens e mulheres (sexo). Já em relação ao requisito “aprovação em testes toxicológicos”, pode ser alegada violação ao direito fundamental à intimidade, sob o argumento de que os candidatos não podem ser submetidos a exames médicos invasivos, que revelem informações de sua vida privada que não devem ser submetidas ao domínio público, ainda que o acesso seja restrito a determinada corporação militar.
15. Logo, para evitar eventuais questionamentos jurídicos futuros, sugerimos que seja reavaliada a inserção desses três novos requisitos no art. 11 da Lei n° 7.289/1984, ou, ao menos, a sua inclusão seja justificada com base em critérios razoáveis que demonstrem a ausência de qualquer possibilidade de violação aos direitos fundamentais à igualdade e intimidade.
16. Em terceiro e último lugar, o art. 125 da proposta (fl. 49) institui a Gratificação por Risco de Vida a ser paga aos militares do Distrito Federal. A redação do dispositivo está um tanto quanto confusa, o que dificulta, de certo modo, a compreensão exata do seu conteúdo. Sugerimos, então, que a redação do dispositivo seja reformulada para tornar mais claro o seu conteúdo e evitar eventuais interpretações equivocadas.
17. É importante observar que o conteúdo da proposta não está inserido em nenhuma das hipóteses de vedação para a edição de medidas provisórias (art. 62, § 1°, da Constituição Federal). Entretanto, é necessário justificar na exposição de motivos as razões de relevância e urgência que fundamentam a edição de medida provisória para regular a matéria.
18. Além disso, também é necessário atender aos requisitos de natureza orçamentário-financeira aplicáveis às propostas de ato normativo que geram aumento de despesa com pessoal, previstos nos art.s 16 e 17 da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
19. Do exposto, opina-se (i) pela regularidade jurídica do conteúdo da proposta de medida provisória, (ii) pela necessidade de justificativa acerca da relevância e urgência da medida e (iii) pela necessidade de cumprimento dos requisitos de natureza orçamentário-financeira previstos nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, sugere-se que sejam avaliadas as sugestões para o aperfeiçoamento da proposta elaboradas acima (parágrafos n° 9 a 16). Pelo encaminhamento à Secretaria Executiva.
À consideração superior.
Brasília-DF, 28 de abril de 2009.
GUILHERME F. A. CINTRA GUIMARÃES
Advogado da União
De acordo. À consideração do Consultor Jurídico.
Em ______/______/______.
FELIPE NOGUEIRA FERNANDES
Coordenador de Atos Normativos e Assuntos Econômicos e Internacionais
Aprovo. Encaminhe-se à Secretaria Executiva, conforme proposto.
Em ______/______/______.
WILSON DE CASTRO JUNIOR
Consultor Jurídico
PROCESSO: 03100.000535/2009-97
INTERESSADO: SECRETARIA EXECUTIVA
EMENTA: ATO NORMATIVO. PROPOSTA DE MEDIDA PRIOVISÓRIA QUE: “DISPÕE SOBRE A FIXAÇÃO DO EFETIVO, PROMOÇÕES DOS MILITARES DA ATIVA DA POLÍCIA MILITAR DO DISTRITO FEDERAL E DO CORPO DE BOMBEIROS MILITAR DO DISTRITO FEDERAL E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”. REGULARIDADE JURÍDICA. SUGESTÕES PARA O APERFEIÇOAMENTO DA PROPOSTA COM O OBJETIVO DE EVITAR O QUESTIONAMENTO JURÍDICO FUTURO DE DISPOSITIVOS ESPECÍFICOS. NECESSIDADE DE JUSTIFICATIVA ACERCA DA RELEVÂNCIA E URGÊNCIA DA MEDIDA. NECESSIDADE DE CUMPRIMENTO DOS REQUSITOS DE NATUREZA ORÇAMENTÁRIO-FINANCEIRA PREVISTOS NOS ARTS. 16 E 17 DA LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. PELO ENCAMINHAMENTO À SECRETARIA EXECUTIVA.
1. A Secretaria Executiva deste Ministério (fl. 01) solicitou a análise e manifestação desta Consultoria Jurídica acerca de proposta de medida provisória encaminhada pelo Governador do Distrito Federal ao Presidente da República que: “Dispõe sobre a fixação do efetivo, promoções dos militares da ativa da Polícia Militar do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal e dá outras providências” (fls. 04/05 e 10/62).
2. De acordo com a exposição de motivos, o objetivo da medida é adequar as normas que tratam de efetivos, plano de cargos, regras estatutárias e organização básica das corporações militares do Distrito Federal à nova política distrital de segurança pública (fls. 04/05).
3. Tendo em vista a competência da União em matéria de organização e manutenção da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal (art. 21, IV, da Constituição Federal), o Governador do DF solicitou, então, a alteração dessas normas ao Presidente da República.
4. Em 27.04.2009, foi realizada uma reunião na Secretaria Executiva deste Ministério entre representantes do Ministério e da Polícia Militar do Distrito Federal, ocasião na qual foram esclarecidos e discutidos os principais pontos da proposta.
5. Na reunião, esta Consultoria Jurídica argumentou que diversas regras que tratam de aspectos específicos do regime de pessoal dos militares do DF, principalmente em relação aos critérios e requisitos para a promoção na carreira, não precisariam ser incluídos na proposta, pois poderiam ser objetivo de regulamentação do próprio Governador do Distrito Federal, já que se trata de servidores distritais.
6. No entanto, os representantes da Polícia Militar do Distrito Federal explicaram que a decisão de incluir essas regras específicas na proposta de MP foi devida ao fato de que regras de conteúdo similar editadas pelo Governador do DF têm sido questionadas em âmbito judicial e administrativo sob a alegação de que tais regras devem ser editadas por meio de lei federal, e não por meio de decreto distrital. Logo, para evitar inconvenientes futuros, optou-se por incluí-las diretamente na medida provisória.
7. No caso, como essas regras tratam de aspectos específicos do regime de pessoal dos militares do DF, seria certamente mais adequado editá-las por meio de decreto do Governador do DF, pois o seu conteúdo não constitui, a rigor, matéria relativa à “organização em manutenção” da corporações militares do DF, ao menos não ao ponto de ser obrigatória a sua edição por meio de lei federal (art. 21, XIV, da Constituição Federal). Contudo, tendo em vista os eventuais inconvenientes que poderiam surgir, decorrentes de uma divergência na interpretação do instrumento adequado para a veiculação da matéria, também é possível defender a possibilidade jurídica de inclusão dessas regras na proposta de MP.
8. Quanto aos aspectos jurídicos, o conteúdo a minuta não apresenta qualquer irregularidade, estando em conformidade com as normas constitucionais que regulam a matéria (arts. 21, XIV, e 144 da Constituição Federal).
9. Todavia, esta CONJUR tem três sugestões para o aperfeiçoamento da proposta, tendo em vista a existência de dispositivos cujo conteúdo pode ensejar o questionamento jurídico futuro do ato normativo que vier a ser editado.
10. Em primeiro lugar, o art. 46, § 2°, da proposta (fl. 21) prevê que, nos casos de promoção por merecimento dos oficiais da Polícia Militar do DF, o Governador poderá apreciar livremente o mérito dos oficiais contemplados na proposta encaminhada pelo Comandante-Geral da corporação, podendo decidir por qualquer dos nomes, desde que observados os respectivos dispositivos regulamentares.
11. Esse dispositivo deixa em aberto uma ampla margem de discricionariedade para que o Governador decida livremente qual dos oficiais irá promover. Porém, como a promoção deve ser orientada por critérios objetivos de merecimento, essa discricionariedade ampla pode vir a ser questionada juridicamente, por ser incompatível com a própria finalidade da promoção por merecimento, já que o oficial a ser promovido deve ser aquele considerado mais apto de acordo com critérios previamente fixados, e não aquele escolhido por um autoridade política de acordo com critérios de conveniência e oportunidade.
12. Sugere-se, então, que o conteúdo do dispositivo seja revisto, se possível com (i) a previsão de critérios objetivos que possam embasar a decisão do Governador ou mesmo (ii) com a previsão da necessidade de fundamentação da escolha do oficial a ser promovido a partir dos requisitos de mérito já previstos nas normas em vigor.
13. Em segundo lugar, o art. 64 da proposta (fl. 24) altera, entre outros, o art. 11 da Lei n° 7.289/1984, estabelecendo novos requisitos para a matrícula nos cursos de formação dos estabelecimentos de ensino policial militar. Além dos requisitos relativos a nacionalidade, idade, aptidão intelectual, capacidade física e idoneidade moral, já previstos atualmente, a nova redação prevê outros requisitos relativos a “aptidão psicológica”, “altura”, “sexo” e “aprovação em testes toxicológicos”.
14. Dentre esses novos requisitos a serem incluídos no dispositivo, os relativos a “altura”, “sexo” e “aprovação em testes toxicológicos” podem vir a ser questionados quanto à sua constitucionalidade. Em relação aos requisitos “altura’ e “sexo”, pode ser alegada violação ao direito fundamental à igualdade (art. 5°, caput, da Constituição Federal), tendo em vista a eventual restrição do acesso a postos militares do setor público com base em critérios discriminatórios, seja em relação a uma característica física (altura) teoricamente não muito relevante para justificar a restrição, seja em relação à possibilidade de discriminação entre homens e mulheres (sexo). Já em relação ao requisito “aprovação em testes toxicológicos”, pode ser alegada violação ao direito fundamental à intimidade, sob o argumento de que os candidatos não podem ser submetidos a exames médicos invasivos, que revelem informações de sua vida privada que não devem ser submetidas ao domínio público, ainda que o acesso seja restrito a determinada corporação militar.
15. Logo, para evitar eventuais questionamentos jurídicos futuros, sugerimos que seja reavaliada a inserção desses três novos requisitos no art. 11 da Lei n° 7.289/1984, ou, ao menos, a sua inclusão seja justificada com base em critérios razoáveis que demonstrem a ausência de qualquer possibilidade de violação aos direitos fundamentais à igualdade e intimidade.
16. Em terceiro e último lugar, o art. 125 da proposta (fl. 49) institui a Gratificação por Risco de Vida a ser paga aos militares do Distrito Federal. A redação do dispositivo está um tanto quanto confusa, o que dificulta, de certo modo, a compreensão exata do seu conteúdo. Sugerimos, então, que a redação do dispositivo seja reformulada para tornar mais claro o seu conteúdo e evitar eventuais interpretações equivocadas.
17. É importante observar que o conteúdo da proposta não está inserido em nenhuma das hipóteses de vedação para a edição de medidas provisórias (art. 62, § 1°, da Constituição Federal). Entretanto, é necessário justificar na exposição de motivos as razões de relevância e urgência que fundamentam a edição de medida provisória para regular a matéria.
18. Além disso, também é necessário atender aos requisitos de natureza orçamentário-financeira aplicáveis às propostas de ato normativo que geram aumento de despesa com pessoal, previstos nos art.s 16 e 17 da Lei Complementar n° 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
19. Do exposto, opina-se (i) pela regularidade jurídica do conteúdo da proposta de medida provisória, (ii) pela necessidade de justificativa acerca da relevância e urgência da medida e (iii) pela necessidade de cumprimento dos requisitos de natureza orçamentário-financeira previstos nos arts. 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Além disso, sugere-se que sejam avaliadas as sugestões para o aperfeiçoamento da proposta elaboradas acima (parágrafos n° 9 a 16). Pelo encaminhamento à Secretaria Executiva.
À consideração superior.
Brasília-DF, 28 de abril de 2009.
GUILHERME F. A. CINTRA GUIMARÃES
Advogado da União
De acordo. À consideração do Consultor Jurídico.
Em ______/______/______.
FELIPE NOGUEIRA FERNANDES
Coordenador de Atos Normativos e Assuntos Econômicos e Internacionais
Aprovo. Encaminhe-se à Secretaria Executiva, conforme proposto.
Em ______/______/______.
WILSON DE CASTRO JUNIOR
Consultor Jurídico
PAULO RICARDO PAÚL
CORONEL DE POLÍCIA
CORONEL BARBONO
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